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Este otoño la Comisión Europea ha presentado un conjunto de propuestas legislativas en relación a la nueva Política Agraria Común (PAC) que deberá estar vigente en el período 2014-2020. Las cifras que en la actualidad se manejan para financiar esta política comunitaria se mueven alrededor de los 435.000 millones de euros, por lo que sin duda el destino que se dé a estos fondos resulta importante, no solamente para los agricultores, sino para la ciudadanía europea en su conjunto que deberá pagar esta factura, la más voluminosa entre las que financian las políticas sectoriales de la Unión Europea.

La PAC ha funcionado a lo largo de las dos últimas décadas sobre la base de una estructura consistente en dos pilares complementarios. El primero, denominado Pilar I, tiene que ver con la regulación de los mercados agrarios y con los pagos directos que reciben los agricultores, que por el hecho de recibirlos están sometidos a una condicionalidad que exige el cumplimiento de ciertos requisitos básicos de tipo medioambiental. Desde 2003 estos pagos directos están generalmente desvinculados de los niveles corrientes de producción y constituyen una suerte de “derechos de cobro por hectárea” calculados de acuerdo con el apoyo monetario “histórico” que los agricultores recibían a comienzos de la década. No dependen por tanto de lo que cada año produce la explotación, pero sí del número de derechos disponibles, que como es lógico varía con la dimensión de esta. El Pilar II abarca en cambio un amplio conjunto de medidas que se consideran favorables al desarrollo rural, entre las que se cuenta el estímulo a la generación de bienes públicos ambientales, a través de medidas agroambientales organizadas en programas en los que el agricultor puede decidir participar o no. Además de estas medidas, este Pilar incluye otras tendentes a promover la diversificación de la actividad económica y la calidad de vida en las zonas rurales.

Cambios en la Política Agraria Común

La Comisión ha decidido que la PAC debe ser modificada para poder cumplir mejor una serie de objetivos, entre los que se encuentran el aumento de la productividad y la competitividad del sector agrícola, la provisión de mejores servicios medioambientales y la mitigación del cambio climático, así como el logro de una mayor efectividad en el cumplimiento de sus fines a través de un reequilibrio del sistema de apoyo. Este reequilibrio tiene dos dimensiones: una afecta al grado en que el sistema favorece el objetivo de mantenimiento y mejora de las rentas de los agricultores, y la otra busca reducir las diferencias en la cuantía de los pagos directos percibidos por los agricultores, tanto entre los diferentes Estados miembros como entre los de un mismo país. Teóricamente hubiera sido posible conservar el modo actual de funcionamiento de la PAC y limitarse a corregir sus defectos más evidentes, pero la opción elegida ha sido más ambiciosa, al modificar la arquitectura del sistema de pagos directos y difuminar, parcialmente, las fronteras tradicionales entre los dos pilares.

Entre los cambios más relevantes que las propuestas introducen aparecen los siguientes:

– El valor de los derechos (entitlements) que servía para determinar el montante de apoyo a recibir por cada agricultor, obedecía sustancialmente a un criterio “histórico”, en función del tipo de cultivos o de explotación ganadera que el agricultor practicaba cuando se procedió originalmente a su cómputo. Ahora dicho valor deberá converger hacia un nivel uniforme, a escala nacional o regional.

– Se introduce el concepto de “agricultor activo”, que sería el destinatario del apoyo, y que puede ser también un agricultor a tiempo parcial.

– Las ayudas a percibir se reducen en un porcentaje creciente según el montante de pagos directos que corresponde al agricultor. Las deducciones comienzan a partir del nivel de los 150.000 euros y se propone un límite superior de 300.000 euros, como máximo volumen de ayuda que puede recibirse por explotación. Se busca con ello reforzar la legitimación de la política de apoyo a la renta, ya que cada vez se entiende menos que puedan ser beneficiarias personas que distan mucho de estar necesitadas, y algunas de las cuales forman parte de los estratos sociales más altos.

– Se pretende reverdecer el Pilar I, yendo más allá de subordinar los pagos al cumplimiento de requisitos medioambientales básicos o al cumplimiento de determinadas Directivas (“condicionalidad”). Aunque la condicionalidad se mantiene, ahora se añade que los agricultores con derecho a percibir pagos directos deberán observar una serie de prácticas agrarias que se consideran beneficiosas para el clima y el medioambiente. Estas prácticas son de tres tipos: diversificar sus cultivos, siempre que la explotación abarque más de 3 hectáreas; mantener los pastos permanentes existentes en la explotación; y disponer de un área “ecológica” dentro de ella.  Esta área puede comprender tierras dejadas en barbecho, bosquetes, zonas con vegetación natural en los márgenes de los campos de cultivo, etc. y se busca incidir en aspectos que favorecen la biodiversidad y tienden a enriquecer el paisaje. Para financiar este nuevo “escalón” de los pagos, los Estados deberán destinar el 30% de su envolvente financiera anual destinada al total de pagos del Pilar I. Una particularidad interesante es que los agricultores que cumplan las condiciones actualmente establecidas para la agricultura orgánica, la que en España frecuentemente se denomina “ecológica”, podrán beneficiarse de este escalón de pagos sin necesidad de cumplir ninguna otra obligación.

– Los agricultores de menos de 40 años y los que están instalándose por primera vez tendrán derecho a percibir un pago complementario, que los Estados financiarán con no más del 2% de la envolvente financiera mencionada.

– Un pago adicional, aunque este será de establecimiento opcional para los Estados, podrá otorgarse a los agricultores que operen en zonas que impongan restricciones naturales a su actividad, con un tope del 5% de la envolvente financiera. Este tipo de actuaciones eran antes patrimonio exclusivo del Pilar II; ahora “migran” parcialmente hacia el Pilar I, que es donde tradicionalmente se ha concentrado la mayor parte de los recursos financieros de la PAC.

– Constatada la dificultad para mantener la actividad agraria en ciertas zonas (p. ej. con baja densidad de población y suelo poco productivo), la Comisión se separa de la filosofía general de mantener el apoyo a la renta desvinculado de la producción para admitir que, con carácter opcional, los Estados puedan conceder pagos vinculados en el caso de los cereales, oleaginosas, arroz, aceite de oliva, leche, ovino y bovino, y otros sectores. La condición es que se trate de “tipos específicos de cultivo o sectores agrícolas específicos que soporten ciertas dificultades y que sean particularmente importantes por razones económicas, sociales y ambientales”. La ventana que se deja abierta es bastante grande, pero cabe suponer que no tanto como para que le cree a la Unión Europea dificultades especiales en el seno de la Organización Mundial de Comercio, que desde la Ronda Uruguay ha puesto en cuestión aquellas medidas de política agraria que, por promover directamente el crecimiento de la producción doméstica, distorsionan los flujos comerciales. Probablemente para curarse en salud, se establece como requisito que este tipo de ayuda deberá producirse bajo límites cuantitativos definidos, y basarse en superficies y rendimientos fijos o en un número fijo de animales.

Novedades de interés

Una de las novedades más destacadas de la nueva PAC es sin duda el establecimiento de tres niveles distintos de exigencia medioambiental. El más básico sería la condicionalidad, que afecta con carácter obligatorio a los perceptores de pagos directos de apoyo a la renta. A este seguirían el componente ecológico, dotado con recursos del Pilar I, y las ayudas agroambientales que puedan configurarse a través del Pilar II. Estos dos últimos solo premiarían a aquellos agricultores que fueran más allá de un comportamiento ambientalmente responsable, y que realmente estuvieran generando bienes públicos ambientales para el conjunto de la sociedad. La idea ya estaba presente hasta ahora, pero con solamente dos niveles: condicionalidad y ayudas agroambientales.

Como siempre ha ocurrido, la Comisión Europea asegura que la presión administrativa se mantendrá dentro de límites razonables, y anuncia un esquema simplificado para pequeños agricultores. Es dudoso sin embargo que ello se consiga, dada la necesidad de verificar el cumplimiento de nuevos requisitos que dan acceso a nuevos pagos. Más interesantes resultan en cambio dos propósitos de las autoridades europeas que pueden tener consecuencias de largo alcance: intentar potenciar la capacidad de organización de los agricultores para que estos puedan extraer una mayor participación en los ingresos globales de la cadena alimentaria, en la que desde el punto de vista del poder de mercado constituyen el eslabón más débil, y dar un impulso sustancial a las actividades de I+D en materia agraria. Este esfuerzo en investigación resulta de todo punto necesario para mantener una dinámica de crecimiento de los rendimientos de las tierras de cultivo y de la cabaña ganadera, en un continente en que ya el 40% aproximadamente de la superficie total se dedica a usos agrícolas. Elevar esta proporción podría tener consecuencias ambientales negativas a medio plazo, por lo que no está mal que se confíe al cambio tecnológico la posibilidad de que la agricultura europea haga su propia contribución a la seguridad alimentaria internacional, que seguirá siendo un problema central a lo largo del próximo medio siglo. Seguridad alimentaria significa, según la FAO, disponibilidad de alimentos y estabilidad en el acceso a los mismos, y es un problema central en los países en vías de desarrollo, donde algo más de 1.000 millones de personas padecen de una nutrición insuficiente o inadecuada.

Retos pendientes de la PAC

Son varios por tanto los desafíos que tiene pendientes la PAC de cara a las próximas décadas. Uno de ellos es sin duda el de resolver adecuadamente su integración con la Política Europea de Medio Ambiente de un modo efectivo y con el menor grado de complicación administrativa adicional posible. Forma parte de ello la obtención de un equilibrio entre el rápido crecimiento de la producción de cultivos destinados a biocombustibles y el de la propia producción agroalimentaria. Aquí, en el terreno emergente del desarrollo de los cultivos energéticos, la Unión Europea se enfrenta a un doble dilema. De un lado, la ruptura de la tendencia histórica a la reducción en términos reales de los precios de las mercancías agrícolas básicas que ha tenido lugar en diversos momentos a lo largo de los últimos seis años plantea crudamente, a escala planetaria, la competencia entre el uso del suelo para producir alimentos o para obtener energías renovables que contribuyan a frenar el cambio climático. De otro, no todas las consecuencias de la expansión de los biocombustibles son positivas desde el punto de vista ambiental, al existir riesgos de que contribuya a reforzar el carácter intensivo de buena parte de la agricultura europea y a favorecer la tendencia al desarrollo de monocultivos que limiten la biodiversidad, o de que incremente el estrés hídrico que ya padecen algunas regiones de la Unión. Es por ello que las autoridades europeas deberán afinar en la determinación del potencial a largo plazo en términos de superficie cultivable que es posible dedicar a la producción de bioetanol o biodiesel, en forma económica y ambientalmente sostenible.

Un problema más de fondo es si sigue teniendo sentido dedicar una masa tan ingente de recursos a apoyar las rentas de los agricultores europeos, que por lo general ya no representan el segmento más desfavorecido de las sociedades respectivas. Aunque la PAC actual es más compatible con el sistema internacional de comercio que en el pasado, y aunque la Comisión Europea se esfuerza en justificar una proporción creciente de los pagos directos al agricultor como una compensación por su oferta de bienes públicos, no está claro que no fuera más conveniente llevar a cabo cambios más radicales que los que ahora se proyectan. Estos podrían consistir en suprimir el sistema actual de pagos directos y establecer una red básica de seguridad en el apoyo a la renta, potenciar los instrumentos de cobertura de riesgos (como los seguros agrarios), y concentrar los pagos en aquellos agricultores que satisfacen criterios exigentes en materia ambiental o que operan en áreas (zonas de montaña, áreas de la Red Natura) donde o bien se enfrentan a dificultades específicas que tienen a elevar sus costes, pero donde la continuidad de la agricultura o ganadería se considera socialmente beneficiosa, o bien deben satisfacer criterios que limitan su libertad en la elección de técnicas e inputs de producción por razones de interés público. Además, ahora que la reducción de la protección comercial facilita la transmisión de la volatilidad de precios en el mercado internacional al mercado interno europeo, sería interesante abrir un debate en relación a cuáles serían los instrumentos más oportunos para hacer frente a este hecho. Está también pendiente el tema de la adaptación al cambio climático, que en el largo plazo va a modificar el esquema de distribución de la actividad agraria en el continente europeo, favoreciendo a la fachada atlántica en detrimento de la mediterránea.

Son muchos en definitiva los temas sobre los que convendría abrir un debate, en relación al futuro de la agricultura europea y de la PAC. Las propuestas legislativas de la Comisión serán a partir de ahora objeto del llamado “procedimiento de codecisión”, con participación del Consejo de Ministros de la Unión Europea y del Parlamento Europeo. Una vez pasadas dichas propuestas por el cedazo de los intereses inmediatos de cada Estado miembro quizás ya no se parezcan demasiado a lo que ahora se ha planteado. En nuestro país, por ejemplo, han concitado una rarísima unanimidad en su contra entre los partidos políticos. No es difícil entender por qué: a todos les conviene presentarse como defensores de los intereses de la agricultura española. Desgraciadamente esos intereses se plantean  con miras de muy corto plazo, y como si consistieran en mantener la inercia en el funcionamiento actual del apoyo a las rentas agrarias. Se teme además que cualquier cambio debilite la capacidad de extraer el máximo flujo posible de entrada de dinero en España procedente del presupuesto comunitario. Pero sería más relevante un debate que permitiera identificar con claridad cuáles son los objetivos de esa ingente movilización global de recursos y cómo contribuyen a afrontar los grandes temas internacionales (cambio climático, seguridad alimentaria de los países en desarrollo, volatilidad de precios etc.) y comunitarios (mejora de la competitividad de la economía europea, desarrollo sostenible, equidad en la distribución de la renta, calidad y seguridad de la oferta de alimentos), y también en qué medida la aportación de fondos del presupuesto europeo sirve para mejorar las estructuras de producción agrarias en España y reforzar su competitividad internacional. Aún resulta prematuro hablar de las repercusiones a escala regional de la nueva PAC, pero para pronunciarse sobre ellas debería antes tenerse en cuenta el muy desigual nivel de apoyo medio de que han gozado hasta el presente las rentas de los agricultores en las distintas regiones españolas.