decigarrasyhormigas: blog de economía

A menudo se escuchan opiniones críticas acerca de la dimensión que ha alcanzado el sector público español. Durante los años previos a la crisis, el gasto público se movía en torno a unas magnitudes equivalentes al 40% del PIB. Esta ratio se ha elevado durante la crisis hasta el 45% debido al efecto conjunto del parón en la iniciativa privada y del aumento de determinadas partidas del gasto público. Estos porcentajes no difieren de los que presentan la mayoría de países desarrollados de nuestro entorno. De puertas afuera, la dimensión del sector público en España no llama la atención; pero sí lo hace de puertas adentro, ya que mientras en Extremadura el gasto público total equivale al 65% del PIB, en la Comunidad de Madrid solo representa el 26% y en Cataluña el 33%.

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Esta es una de las conclusiones que se desprenden de la lectura del libro Las diferencias regionales del sector público español, publicado por la Fundación BBVA y el Ivie. En él se aborda el análisis del gasto público realizado en cada territorio, distinguiendo cuál es la administración que lo efectúa y clasificándolo por tipos y funciones de gasto. Se estudia el período 2000-2008, años en los que ya se había completado el proceso de descentralización y para los que existen datos liquidados homogéneos de los presupuestos de todas las administraciones. Los resultados no cubren los años de crisis, pero sirven para destacar las diferencias regionales con las que se afrontan los necesarios ajustes, desde niveles de ingresos y gastos muy distintos.

Las diferencias territoriales en la dimensión del sector público son notables y se acentúan cuando se estudian partidas de gasto concretas. Por ejemplo, el 40,5% de los salarios en Extremadura son pagados por el sector público (administración central, comunidad autónoma, corporaciones locales o seguridad social). Sin embargo, en Cataluña y en el País Vasco solo el 12,9% y el 14% de los salarios son asumidos por el sector público; del resto se ocupan las empresas.

Un ejemplo similar lo encontramos en la participación del sector público en la formación bruta de capital. En la Comunidad de Madrid o en Cataluña la inmensa mayoría de las inversiones son realizadas por la iniciativa privada y el sector público solo ejecuta el 7,2% y el 9,4%, respectivamente. En el extremo opuesto tenemos los casos de Extremadura, Principado de Asturias y Cantabria, donde más de una quinta parte de la inversión es de carácter público. Estas diferencias se justifican en parte por una mayor presencia relativa de las administraciones públicas en los territorios menos atractivos para el sector privado.

Ante diferencias tan notables, resulta difícil opinar sobre la dimensión del sector público sin matizar los contrastes existentes entre territorios. Se podría dar la paradoja de afirmar que el sector público está sobredimensionado en algunos territorios, al mismo tiempo que se puede defender la afirmación contraria en otros.

También son destacables las diferencias en el gasto público per cápita en funciones básicas, como la educación y la sanidad (servicios prestados por las comunidades autónomas), con diferencias entre los extremos que superan el 50%.

La diferencia es tan elevada que genera dudas razonables en cuanto a su justificación. La mayor parte de la opinión pública acepta que el sector público asuma una misión redistributiva a partir de la acción conjunta de la recaudación de impuestos y la ejecución del gasto público, con el consiguiente efecto sobre los individuos y sobre los territorios. En este sentido, el sector público reduce los diferenciales de renta per cápita y garantiza el acceso al estado de bienestar. Es decir, se acepta la existencia de solidaridad entre individuos y entre territorios gestionada por el sector público. Sin embargo el efecto redistribuidor que el sector público provoca en las rentas de los hogares de las diferentes comunidades autónomas parece no seguir siempre la lógica prevista. El gráfico siguiente compara el aumento de la renta disponible ajustada de los hogares en relación con su renta primaria bruta, teniendo en cuenta tanto los impuestos y cotizaciones sociales pagadas como las prestaciones sociales y transferencias recibidas, así como también las transferencias sociales en especie (por ejemplo, gasto público en educación y sanidad). La lógica del sistema apunta que en las comunidades más pobres se verá aumentada la renta disponible gracias a dicho efecto redistribuidor, mientras en las ricas se sufrirá cierta merma en su renta.

Si bien el comportamiento en la mayoría de territorios se encuentra dentro de lo que se podría considerar razonable, destaca la distancia que separa a algunas comunidades de su posición hipotética. En este sentido llaman la atención las posiciones ocupadas por las dos comunidades forales, donde el efecto del sector público es positivo, pese a poseer rentas primarias brutas per cápita superiores a la media. En sentido contrario destacan algunos territorios, como la Región de Murcia y la Comunitat Valenciana, que reciben del sector público mucho menos de lo que les correspondería por su nivel de renta.

Ante estos resultados cabe preguntarse qué está fallando y parece que gran parte de la respuesta se encuentra en los modelos de financiación autonómica. Por una parte, existen unos regímenes fiscales especiales de los que se benefician las comunidades forales. Por otra, el modelo de financiación de las comunidades autónomas de régimen común mantiene todavía elevadas diferencias territoriales, tanto si se compara con la población como si se efectúa en relación con la población ajustada o unidad de necesidad⁽¹⁾, una variable ponderada que pretende ajustar mejor las necesidades reales de los ciudadanos de cada territorio.

El ejercicio de 2009 es el primero liquidado según el nuevo modelo de financiación. Llama la atención que en este primer año ya se observe una dispersión tan elevada. Ello se debe a que el nuevo modelo empieza respetando los statu quo generados por los anteriores modelos y posteriormente añade una serie de nuevos fondos, distribuidos según determinadas variables de necesidad. El problema es que la buena intención del nuevo criterio de distribución no es suficiente para paliar las notables diferencias relativas originadas por los modelos anteriores, que siguen representando el grueso de la financiación.

Entonces me surge una pregunta: si en la actualidad existe consenso a la hora de considerar la “población ajustada” como variable representativa de las necesidades de gasto de cada comunidad autónoma, ¿por qué no se adopta este criterio para realizar el reparto de todos los recursos del sistema, en lugar de solo ser utilizado para repartir los nuevos fondos añadidos? Lamentablemente intuyo la respuesta: determinadas comunidades autónomas se benefician desde hace años de un reparto que les otorga una financiación relativa muy superior a la media… y no aceptan nuevos modelos que les prive de su statu quo.

(Y dejemos para otra ocasión el tema de las comunidades forales, que son harina de otro costal.)

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(1) La población ajustada o unidad de necesidad se forma con las siguientes variables y ponderaciones: población (30%), superficie (1,8%), dispersión (0,6%), insularidad (0,6%), población protegida por el sistema de salud equivalente distribuida en siete grupos de edad (38%), población mayor de 65 años (8,5%) y población entre 0 y 16 años (20,5%).