decigarrasyhormigas: blog de economía

En la elaboración de las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con respecto a la Administración Pública Central (APC) se pueden utilizar diferentes enfoques, pero en los últimos años solamente se han aplicado en España dos, el enfoque de carga-beneficio y el enfoque de flujo monetario.

El enfoque de carga-beneficio permite estimar el impacto redistributivo interterritorial entre el Gobierno central y las comunidades autónomas. Este impacto redistributivo se mide mediante la cifra del saldo fiscal de cada territorio (diferencia entre ingresos y gastos imputados). Cuando el saldo es negativo se concluye que ese territorio es contribuyente neto. Es frecuente que al montante de ese saldo se le denomine aportación a la solidaridad interterritorial. La interpretación de un saldo positivo es justamente la contraria. El estudio más reciente, al menos que yo conozca, con este enfoque para el conjunto de España es el realizado por Ramón Barberán y yo mismo en el que se calculan los saldos fiscales de cada una de las comunidades autónomas para el periodo 1991-2005.

En el enfoque de flujo monetario los ingresos se imputan al territorio donde se genera el hecho imponible y los gastos al territorio en que se producen los servicios. Para defender este enfoque se suele hacer hincapié en el interés por conocer los efectos que la actividad financiera del Gobierno central ocasiona sobre las macromagnitudes económicas de los distintos territorios. Es dudoso, sin embargo, que sea el instrumento adecuado para esta finalidad. En cualquier caso, los saldos obtenidos utilizando este enfoque no se pueden interpretar de ninguna manera como aportaciones a la solidaridad interterritorial. En los estudios sobre Balanzas Fiscales patrocinados por la Generalitat de Catalunya, que solo se aplican a la comunidad autónoma de Cataluña, se ha dado una especial relevancia al enfoque de flujo monetario, aunque también se obtienen resultados según el método de carga-beneficio. El último de estos estudios se ha publicado en este mismo año.

En el enfoque carga-beneficio se suelen distinguir cuatro categorías generales de gasto: beneficios divisibles territorialmente, beneficios divisibles personalmente, beneficios de naturaleza mixta y beneficios indivisibles que se extienden a todo el territorio nacional. Detengámonos ahora en las diferencias entre ambos enfoques en la asignación territorial del gasto. En las dos primeras categorías la asignación territorial en ambos enfoques es coincidente. En los beneficios de naturaleza mixta existe una enorme casuística en la que no vamos a entrar ya que no produce, ni mucho menos, diferencias de magnitud comparable a la que producen los beneficios indivisibles en todo el territorio nacional. Solamente pondré un ejemplo de estos bienes de naturaleza mixta: las inversiones en la línea del AVE de Madrid a Barcelona. De acuerdo con el enfoque de flujo monetario la parte más substancial del gasto se asigna a la comunidad con mayor cantidad de inversión, que posiblemente será Aragón, ya que es la comunidad en la que se han tendido más kilómetros de línea férrea del AVE. En el enfoque de carga beneficio se asignaría de acuerdo con la procedencia o destino de los pasajeros: en este caso la mayor parte de la asignación correspondería a las comunidades de Madrid y Cataluña. Finalmente, en la categoría de beneficios indivisibles es donde aparecen las diferencias más substanciales al calcular la balanza fiscal de Cataluña. En esta categoría se incluyen los gastos en instituciones estatales tales como el Gobierno de la nación, Parlamento, Tribunal Supremo, Tribunal Constitucional, Defensa, embajadas, etc. Es decir, esta categoría corresponde a lo que podríamos denominar gastos generales. En el enfoque de flujo monetario solamente se asigna a Cataluña los gastos de esta categoría que se efectúan en Cataluña, o sea una mínima parte de su montante global. En el caso de la política exterior resulta revelador que en los años 2008 y 2009 Cataluña, según el método de flujo monetario, contribuye con 1 millón de euros en cada año a los gastos de política exterior sobre un total de 864 millones de euros gastados por el Estado en este concepto. Más aún en los años 2006 y 2007 la aportación de Cataluña fue 0, debido a que en estos años el Ministerio de Asuntos Exteriores no hizo  ningún gasto en Cataluña. La partida de gasto más importante en política exterior son los gastos en embajadas. De acuerdo con la lógica del enfoque monetario los gastos de la Embajada de España en París deberían asignarse a Francia. Como esto podría parecer extraño,  los gastos de las embajadas se dejan sin asignarlos a nadie. Es decir, ninguna comunidad autónoma, o sea ningún español, se hace cargo de estos gastos. ¿Deberían cerrarse las embajadas de España en el exterior por falta de pago? Por el contrario, en el enfoque de carga beneficio los gastos de las embajadas y el resto de gastos generales se suelen asignar de acuerdo con la población de cada territorio. En el caso concreto de política exterior, la asignación a Cataluña en 2009, aplicando el criterio de población, es de 137 millones de euros.

Vamos a referirnos ahora a los resultados sobre los saldos de la balanza fiscal de Cataluña obtenidos en el último estudio patrocinado por la Generalitat de Catalunya, que, como hemos dicho, aplica ambos enfoques. Examinaremos en primer lugar los resultados para el año 2009 que han sido los más difundidos, para luego pasar a la media de los saldos en el periodo 1996-2009. En 2009 el saldo negativo obtenido según el enfoque de flujo monetario es de -791 millones de euros, lo que supone un -0,4% del PIB de Cataluña. En cambio, en el informe de la Generalitat sobre el enfoque carga-beneficio no se publican los datos reales, sino solamente unos datos a los que denominan “neutralizados”, cuyo significado veremos más adelante. De todas formas, con los datos del estudio se deduce que en 2009 se obtiene un saldo positivo de 4.357 millones de euros, lo que supone un 2,2% del PIB de Cataluña. Es decir, la diferencia entre los saldos obtenidos por ambos enfoques en 2009 es de 2,6 puntos porcentuales del PIB.

En este estudio se refleja que en el periodo 1996-2009 se ha obtenido un saldo medio negativo en el enfoque de flujo monetario del -7,6%, expresado como porcentaje del PIB de Cataluña. En 2006-2009 (en el último informe de la Generalitat, sobre el enfoque carga-beneficio solo se publican datos para este periodo) la diferencia media entre los saldos obtenidos por ambos enfoques es de 2,5 puntos porcentuales. Si aplicamos esta diferencia al periodo 1996-2009, obtenemos que el saldo medio según el enfoque de carga-beneficio sería del -5,1% del PIB de Cataluña.

Este saldo medio del -7,6%, así como los saldos de cada año según el enfoque de flujo monetario, no se pueden interpretar en ningún caso como el montante de la solidaridad de Cataluña con el resto de España. Sin embargo, la difusión en los medios de comunicación de los resultados se ha hecho de forma un tanto equívoca, interpretándose abrumadoramente los saldos obtenidos según este método de flujo monetario como aportaciones a la solidaridad interterritorial.

¿Por qué no se les puede dar esa interpretación? La contestación es muy sencilla. En el enfoque de flujo monetario no se incluye la parte alícuota de los gastos generales de la Administración pública central (APC) que corresponden a Cataluña, ya que solo se computan los gastos generales que se efectúan en esta comunidad. Por el contrario, el saldo del enfoque carga-beneficio sí tiene la interpretación de aportación a la solidaridad interterritorial. Así podemos decir que en términos aproximados el saldo de 7,6% se puede descomponer en dos partes: gasto para completar la parte alícuota de Cataluña en los gastos generales de la APC (2,5%) y solidaridad interterritorial (5,1%).

En el supuesto de que la Generalitat entablara negociaciones sobre un pacto fiscal el punto de partida sería ese 5,1% de solidaridad interterritorial, y hay que suponer que las discusiones se centrarían en la rebaja de ese porcentaje. En ningún caso se podría presentar como punto de partida el saldo obtenido en el enfoque de flujo monetario. Sí es cierto que desde una óptica soberanista se podría alegar que el saldo del 7,6% es la aportación de solidaridad del “Estado de Cataluña” al “Estado España sin Cataluña”, aunque en este caso no se trataría ya de solidaridad interterritorial sino de solidaridad internacional. De momento no estamos en ese escenario.

Todas las cifras sobre los saldos de la balanza fiscal de Cataluña a que hemos hecho referencia hasta ahora son datos reales, a los que en el estudio de la Generalitat se les denomina saldos “sin neutralizar”. Sin embargo, los medios de comunicación se han hecho eco únicamente de los denominados saldos “neutralizados”, y tan solo los referidos al enfoque de flujo monetario. Con la neutralización se trata de anular  el efecto de la variabilidad en la situación financiera del sector público central para poder hacer comparaciones en el período de 1996-2009. Para neutralizar el ciclo económico se asume un presupuesto equilibrado de la APC. Para ello, se asigna a Cataluña la parte del déficit, o del superávit en su caso, de la APC, que le correspondería en función de una variable que no se explicita en este último estudio, pero que parece estar relacionada con el PIB de Cataluña. Si, efectivamente, fuera el PIB implicaría a grosso modo que Cataluña se autoasigna una parte alícuota de la deuda pública de la APC en función de esta magnitud, con lo que, a día de hoy, si se independiza Cataluña, se tendrá que hacer cargo de 136.000 millones del total de la deuda pública española. Los saldos neutralizados que se obtienen para 2009 son -16.409 millones de euros, según el enfoque de flujo monetario, y -11.261 millones de euros según el enfoque de carga-beneficio.

Aunque la neutralización de los saldos se ha hecho para realizar comparaciones a lo largo del tiempo, en la difusión de los resultados, no he visto ningún gráfico o tabla con la evolución de los saldos de Cataluña expresados como porcentaje del PIB de Cataluña. Por otra parte, el dato que se ha destacado en los medios de comunicación es el saldo obtenido para el año 2009 (-16.409 millones de euros). En mi opinión la publicación del dato neutralizado de solo un año carece por completo de interés y de sentido. Más razonable sería publicar el dato real, es decir, sin neutralizar, de 2009: -791 millones de euros en el enfoque de flujo monetario y 4.357 millones en el enfoque de carga-beneficio.

La neutralización de los saldos ha tenido un efecto colateral interesante, ya que ha permitido elevar la media de los saldos del periodo 1996 2009 desde el -7,6% del PIB de Cataluña al -8.0%. Es comprensible que para comparar a lo largo del periodo se utilicen porcentajes correspondientes a datos neutralizados, pero no hace falta neutralizar la media de los saldos. No obstante, por lo que he podido ver se ha difundido solo el saldo medio neutralizado (-8,0%).

Por otra parte, la forma en que se han difundido los saldos del estudio de la Generalitat ha inducido a error. A título de ejemplo se ha dicho recientemente que si se hubiera aprobado el pacto fiscal, la Generalitat en el año 2009 habría dispuesto de 16.409 millones de euros, y que, aunque entregara al Estado la mitad de este montante en concepto de solidaridad interterritorial, le habrían quedado 8.204,5 para resolver sus problemas financieros. Además, muchas de las informaciones publicadas apuntaban en la dirección de que si en 2009 hubiera tenido un pacto fiscal con el Gobierno de España, la Generalitat de Catalunya no habría requerido en ese año financiación adicional.

En resumen, la Generalitat utiliza un método inadecuado para determinar el montante de la solidaridad interterritorial de Cataluña y da preponderancia en la difusión de resultados a un dato referido a 2009 que no es real. De esta forma en el año 2009 en lugar de tener una aportación positiva a la solidaridad interterritorial de 16.409 millones de euros, la aportación de Cataluña es negativa por un montante de 4.357 millones. Para cubrir estos 4.357 millones de euros el Estado tuvo que emitir deuda pública. Si consideramos el periodo 1996-2009, la aportación media de Cataluña a la solidaridad interterritorial es del 5,1% del PIB de Cataluña, no el 7,6% que se obtiene con el enfoque de flujo monetario, ni mucho menos el 8% que se obtiene en la versión “neutralizada”.